UNA MIRADA A LA APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 122 DEL TRATADO DE FUNCIONAMIENTO DE LA UNIÓN EUROPEA DESDE EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

 

 

María Sánchez Magdalena (BGG 23’, MUA+IBL)

INTRODUCCIÓN

El equilibrio entre la política económica y social ha sido y todavía es un debate recurrente en el seno de las instituciones europeas. En la evolución histórica del proyecto de la Unión Europea (la “UE” o la “Unión”) ya se evidencia la transición de una Unión meramente económica a una que abarca, también, los ámbitos político y social. Sin embargo, es frecuente ver que el referido equilibrio se altera en favor del ámbito económico en situaciones de crisis, que es cuando la estabilidad económica de la Unión compromete alcanzar los objetivos de política social. Así sucedió, por ejemplo, cuando fueron adoptadas las medidas de austeridad1 por las instituciones de la Unión para afrontar la crisis financiera de 2008, las cuales fueron significativamente gravosas para la situación socioeconómica de sus ciudadanos. Esta alteración del equilibrio en el carácter de las políticas de la Unión acaba afectando, en muchos casos, al equilibrio de poderes entre las instituciones europeas, reduciéndose la participación de las instituciones representativas (i.e. el Parlamento Europeo) en los procesos de toma de decisiones, en contraste con un rol fuerte y decisorio de las instituciones ejecutivas (en específico, de la Comisión).

Este predominante rol ejecutivo en situaciones de crisis se materializa, principalmente, en el artículo 122 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE). Dicho precepto, sujeto a diferentes reformas, introduce un mecanismo de respuesta financiera, basado en el principio de solidaridad, para ayudar a los Estados Miembros a afrontar situaciones económicas extraordinarias. Ahora bien, este precepto se caracteriza por la limitada o nula participación del Parlamento en el procedimiento de toma de decisiones, pues únicamente existe la obligación de que esté informado, mas no de que participe o sea escuchado en tal procedimiento. En consecuencia, en el plano práctico, la fórmula del artículo 122 TFUE puede suponer una dificultad para garantizar

1 Estas medidas abarcaron, principalmente, recortes en sanidad y educación, reducción en las partidas presupuestarias destinadas a I+D, reducciones de salario a los funcionarios públicos y una reducción en ayudas públicas, entre otras.

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la correcta participación democrática en la toma de decisiones. Sin mencionar que, además, la aplicación de este precepto podría suscitar o generar implicaciones en materia de transparencia con respecto al procedimiento en sí mismo y las consideraciones formuladas antes de adoptar una decisión. Si bien su uso ha sido excepcional durante décadas, el artículo 122 TFUE ha ido ganando protagonismo desde la crisis financiera de 2008, con subsiguientes aplicaciones para tratar de paliar los efectos de la crisis económica causada por la pandemia del COVID-19 y, más recientemente, por la invasión rusa de Ucrania.

En línea con lo anterior, el análisis del artículo 122 TFUE no puede prescindir de las obligaciones que surgen del principio de transparencia, que rige las actuaciones de la Unión, quedando sometidos, por tanto, los actos adoptados en el marco del artículo 122 TFUE. Este principio, establecido en los artículos 10 y 15 del Tratado de la Unión Europea (TUE), exige que los procedimientos de la Unión se realicen de forma abierta y transparente, y regula el derecho de acceso a los ciudadanos a la documentación e información relativa a dichos procedimientos. Adicionalmente, estas obligaciones se desarrollan en el Reglamento (CE) N.º 1049/2001 del Parlamento y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión y por extensa jurisprudencia en la materia por parte del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). De ahí viene que, a los efectos del presente artículo, sea importante tomar en cuenta las implicaciones jurídicas que derivan de la aplicación (o de la falta de correcta aplicación) del referido principio en el marco del artículo 122 TFUE.

Aunque en el marco de procedimientos de emergencia o excepción la presencia de un menor control democrático y transparencia en la toma de decisiones suele ser justificada por el carácter urgente de las circunstancias y la prontitud de acción requerida, el coste de esta mayor eficiencia es la potencial afectación a la legitimidad de las acciones de UE a los ojos del ciudadano. En el caso del artículo 122 TFUE, el hecho de que el Parlamento Europeo, representante directo de los ciudadanos de la UE, no juegue papel alguno en el procedimiento —salvo el derecho a ser informado bajo el supuesto recogido en el segundo párrafo del artículo— afecta directamente a la “legitimidad en virtud del procedimiento” o input legitimacy. No obstante, esta necesidad de prescindir de algunos controles democráticos ex ante en pro de una respuesta normativa inmediata viene normalmente acompañada por una obligación de implementar las medidas aprobadas de forma focalizada y limitada en su alcance, con el objetivo de afrontar los desafíos específicos causados por estas situaciones de excepcionalidad. A estos efectos, la aprobación de medidas bajo el artículo 122 está sujeta a estas mismas obligaciones, si bien el uso recurrente de este precepto como base legal durante la última década ha venido acompañado de fuertes críticas y debate sobre el verdadero alcance de la norma, siendo ya algunas medidas recurridas ante el TJUE.

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Bajo este contexto, se plantea, por tanto, un análisis crítico de la aplicación del procedimiento de gestión de crisis establecido en el artículo 122 TFUE en relación con la aplicación de los principios de transparencia y subsidiariedad que los Tratados imponen en toda acción de la Unión. Así, este artículo proporciona, en su sección segunda, un estudio genérico del origen y contenido, procedimental y material, de las potestades previstas en el artículo 122 TFUE, incluyendo un estudio de su aplicación práctica a la luz de la jurisprudencia del TJUE y de las recientes controversias sobre el uso y límites del referido precepto. En la sección tercera, este artículo analiza las implicaciones, desde el punto de vista del principio de transparencia, de la aplicación práctica del artículo 122 TFUE. En ello se destaca la importancia del respeto a la obligación de motivación. Asimismo, se proponen alternativas para reforzar el rol del Parlamento Europeo en el procedimiento previsto en el antedicho precepto, siguiendo la línea de las reformas acometidas en el seno de la Unión para otros ámbitos normativos.

LAS POTESTADES DEL ARTÍCULO 122 TFUE

    1. Breve apunte sobre el origen y práctica reciente del artículo 122 TFUE como instrumento de gestión de crisis

Los orígenes del artículo 122 TFUE se encuentran en el Artículo 103 del Tratado de Roma de 1957, que estableció la Comunidad Económica Europea (TCEE). Su contenido se encuentra actualmente recogido en el artículo 121 TFUE, por el cual se le otorga al Consejo la capacidad de adoptar las medidas que considere pertinentes en función de la situación económica de la Unión. Sin embargo, tras la firma del Tratado de Maastricht de 1992, el artículo 103(a) TCEE reguló la competencia del Consejo, a propuesta de la Comisión para adoptar medidas orientadas a paliar las dificultades económicas en el marco de «acontecimientos excepcionales” que los Estados miembros no pudiesen controlar. Más adelante, el artículo 103(a) se convirtió en el artículo 100 del Tratado de Ámsterdam de 1997 y, con la firma del Tratado de Niza de 2001, se cambió el sistema de votación exigido para adoptar las referidas medidas, por lo que se necesitaría de una mayoría cualificada (y ya no de unanimidad). No fue hasta el Tratado de Lisboa que, bajo el artículo 122 TFUE, se consigue un redactado más claro y una referencia específica al “espíritu de solidaridad” entre los Estados miembros (ver Anexo II).

El “espíritu de solidaridad” antes citado, también presente en el artículo 194(1) TFUE, es la expresión del principio de solidaridad como base del sistema jurídico y normativo de la Unión. Este principio opera conjuntamente con el principio de cooperación leal recogido en el artículo 4(3) TUE, por el que tanto las instituciones de la UE como los Estados miembros deben actuar con confianza mutua y asistirse en el desarrollo de los objetivos de la Unión (cfr. Sentencias del TJUE de 16 de febrero de 2022, Hungría / Parlamento y Consejo, C-156/21, apdo. 129; de 16 de febrero de 2022, Polonia /

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Parlamento y Consejo, C-157/21, apdo. 147; y del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas —TJCE— de 7 de febrero de 1973, Comisión c. Italia, 37/92, apdo. 25). A pesar de que se ha cuestionado la relevancia del principio de cooperación leal, la jurisprudencia confirmó que su naturaleza jurídica como un principio del Derecho de la Unión lo convierte en fuente de derechos y obligaciones tanto para la Unión como para los Estados miembros. Estos últimos, además, “están sujetos a una obligación de solidaridad entre ellos y con respecto al interés común de la Unión y de las políticas que esta lleva a cabo” (cfr. Sentencia del Tribunal General de 10 de septiembre de 2019, Polonia c. Comisión, T-833/16, apdo. 70).

Durante la última década, se ha producido un incremento sustancial en la aplicación del artículo 122 TFUE. En concreto, se han adoptado 14 actos legislativos adoptados bajo este precepto entre 2013 y 2022, comparado con los 4 actos legislativos adoptados en cada una de las anteriores décadas2 (ver Anexo III). Esto podría deberse a una cierta correlación con el incremento paulatino en el número de acontecimientos que pueden ser considerados “excepcionales” (i.e. la pandemia del COVID-19 y la invasión rusa de Ucrania). Dado que las provisiones del artículo 122 TFUE constituyen una especie de “estado de emergencia” para la Unión, el incremento en su relevancia, a nivel cuantitativo y cualitativo por las medidas aprobadas, supone, de acuerdo con un sector doctrinal, que esta tendencia se trata de un “cambio de paradigma en la gobernanza de la Unión Europea3.

    1. Contenido del artículo 122 TFUE

Bajo el principio de solidaridad, el artículo 122 TFUE establece dos mecanismos para la adopción de medidas orientadas a mitigar los efectos de acontecimientos excepcionales o crisis:

1. Sin perjuicio de los demás procedimientos establecidos en los Tratados, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá decidir, con un espíritu de solidaridad entre Estados miembros, medidas adecuadas a la situación económica, en particular si surgieren dificultades graves en el suministro de determinados productos, especialmente en el ámbito de la energía.

  1. En caso de dificultades o en caso de serio riesgo de dificultades graves en un Estado miembro, ocasionadas por catástrofes naturales o acontecimientos excepcionales que dicho Estado no pudiere controlar, el Consejo, a propuesta de la Comisión, podrá acordar, en determinadas condiciones, una ayuda financiera de la Unión al Estado

2 Chamon, M. (2023a, Septiembre). The use of Article 122 TFEU – Institutional implications and impact on democratic accountability. European Parliament. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/753307/IPOL_STU(2023)753307_EN.pdf.

3 Chamon, M. (2023b, Febrero). The rise of article 122 TFEU: On crisis measures and the paradigm change. Verfassungsblog. https://verfassungsblog.de/the-rise-of-article-122-tfeu/.

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miembro en cuestión. El Presidente del Consejo informará al Parlamento Europeo acerca de la decisión tomada.

Estos dos mecanismos, si bien son aplicables en diferentes circunstancias, están concebidos para actuar en situaciones excepcionales:

      1. El primer apartado del artículo 122 TFUE constituye la base legal para la adopción de medidas de asistencia con carácter general. No se establece una lista taxativa de situaciones en las que sería aplicable este precepto específico. La consideración de este apartado como “cláusula de emergencia” no supone, según la jurisprudencia, que se limite su aplicación únicamente a situaciones de crisis. De ahí que, según la jurisprudencia, esta base legal se materializa en una labor armonizadora o de aproximación del Consejo, dado que solo puede adoptar medidas de coordinación y los Estados miembros retienen la competencia para desarrollar su política económica (cfr. Sentencia del TJUE de 27 de noviembre de 2012, Thomas Pringle / Government of Ireland, Ireland, The Attorney General, C-370/12, apdos. 64-70). En ese sentido, según algunos sectores de la doctrina, se considera que el carácter indeterminado de los conceptos de “armonización” y de “coordinación” podrían permitir que el Consejo pretenda circunvenir los límites del artículo 352 TFUE4 —sobre la acción de la Unión en áreas que no son de su competencia—. Sin embargo, este apartado, dada la práctica de las instituciones de la Unión, parece tener un rol subsidiario en aras de respetar las competencias de los Estados miembros en política económica. Lo que, a su vez, tiene sentido con los límites que la jurisprudencia ha interpretado que aplican para este apartado: (a) no es aplicable para introducir medidas de carácter permanente; y,

(b) que no es aplicable en detrimento de otras bases legales contempladas en otros preceptos de los Tratados bajo circunstancias ordinarias5.

      1. El segundo apartado del artículo 122 TFUE permite, de forma específica, proporcionar ayuda financiera a los Estados Miembros. Ahora bien, según la jurisprudencia, se proscribe que esta ayuda esté dirigida para la “estabilización de la Eurozona en su conjunto” (cfr. Sentencia del TJUE de 27 de noviembre de 2012, Thomas Pringle / Government of Ireland, Ireland, The Attorney General, C-370/12, apdo. 65). De este modo, este apartado no permite una ayuda financiera en sentido amplio, ya que constituiría lex specialis con respecto al primer apartado

4 Ruffert, M., & Leino-Sandberg, P. (2022). Next generation EU and its Constitutional Ramifications: A Critical Assessment. Common Market Law Review, 59(Issue 2), 433–472. https://doi.org/10.54648/cola2022031.

5 Servicio Jurídico del Consejo. (2020, Junio 24). Dictamen del Servicio Jurídico: Propuestas relativas a “Next Generation EU.” Consejo de la Unión Europea. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST- 9062-2020-INIT/es/pdf.

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del mismo precepto. Por ello, la jurisprudencia ha confirmado que la aplicación combinada de ambos apartados del mismo artículo 122 TFUE es compatible con el Derecho de la UE6. Contrariamente a lo establecido en el apartado primero, el presente apartado se concibe para ser aplicado, con carácter temporal, en situaciones de emergencia. En otras palabras, será aplicable únicamente cuando un Estado miembro no sea capaz de controlar o mitigar el impacto económico que las circunstancias excepcionales acaecidas tienen o tendrán en su economía. Por este motivo, el TJUE sostuvo que el artículo 122(2) TFUE no constituía una base legal apropiada para la creación del Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE), dado que este sería un mecanismo constituido con vocación de permanencia (y no temporal).

    1. Controversia reciente en la aplicación del artículo 122 TFUE

De las diferentes medidas adoptadas bajo el marco normativo del artículo 122 TFUE durante los últimos años, hay tres de ellas que han sido particularmente relevantes a causa de la impugnación judicial de la base legal escogida para justificarlas. Esas tres medidas fueron aprobadas bajo la forma de Reglamentos del Consejo: uno de ellos para afrontar la crisis económica causada por la erupción de la pandemia del COVID, y dos de ellos para mitigar el aumento en los precios de la energía tras la invasión rusa de Ucrania. A continuación, se explicarán estas medidas:

  1. En el contexto de la pandemia del COVID, se aprobó la creación del Instrumento de Recuperación de la Unión Europea (IRUE)7. Su objetivo era proporcionar asistencia financiera a los Estados miembros para minimizar los efectos de la pandemia en sus economías. A pesar de que se adoptó bajo el artículo 122(1) TFUE –ya que el IRUE no otorga, sino que facilita el otorgamiento de ayuda financiera a los Estados miembros —, el Servicio Jurídico del Consejo interpretó que este acto posee una base legal de tipo “dual” (aplicando ambos apartados del artículo 122 TFUE), puesto que, en última instancia, la ayuda financiera dependía del IRUE, aunque ésta fuese proporcionada mediante otras herramientas8. En consecuencia, se cuestionó si el artículo 122 TFUE constituía una base legal apropiada, dado que existen otros preceptos que podrían fundar la acción de las instituciones europeas pero que reservan para el Parlamento un rol más prominente en la toma de decisiones. El hecho de que

6 Ibid.

7 Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID- 19.

8 Servicio Jurídico del Consejo. (2020, Junio 24). Dictamen del Servicio Jurídico: Propuestas relativas a “Next Generation EU.” Consejo de la Unión Europea. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST- 9062-2020-INIT/es/pdf.

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la implementación de las medidas del IRUE dependiera de un procedimiento no simplificado reforzó, adicionalmente, las posiciones de aquellos críticos con la elección de base legal establecida en el Reglamento.

  1. De forma similar, tras el estallido de la guerra en Ucrania, el Consejo introdujo dos Reglamentos teniendo como base el artículo 122(1) TFUE con el objetivo de ayudar a mitigar los efectos del aumento de precios en el sector energético: (a) el Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo de 5 de agosto de 2022 sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas (Reglamento para la Reducción de la Demanda del Gas); y, (b) el Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo de 6 de octubre de 2022 relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía. Ambos Reglamentos han sido impugnados ante el TJUE.

En concreto, en relación con el Reglamento (a), la República de Polonia consideró que el artículo 122(1) TFUE no constituye una base legal apropiada para su adopción (cfr. Recurso interpuesto el 2 de noviembre de 2022, República de Polonia / Consejo de la Unión Europea, Asunto C-675/22). Esto se debe a que, a su juicio, este Reglamento afecta a la capacidad de elección de las fuentes de energía y del suministro general de energía de los Estados miembros. De forma que se estaría afectando directamente a la libertad de éstos de escoger su cesta energética. Por ello, la República de Polonia argumenta que el artículo 192(2)(c) TFUE —que requiere de un procedimiento legal simplificado en el cual el Consejo ha de decidir por unanimidad y en el que el Parlamento Europeo ha de ser consultado—, debería haber sido utilizado como base legal para la aprobación de este Reglamento y no el artículo 122(1) TFUE, que exige únicamente mayoría cualificada.

Por otro lado, y a pesar de que estas medidas hayan sido impugnadas judicialmente, es poco probable que aquellos procedimientos iniciados por parte de algunas empresas9 del sector energético prosperen. Esto se debe a que podrían ser declaradas inadmisibles ante el Tribunal General. Lo que se justifica en que, a raíz de la naturaleza no legislativa del procedimiento bajo el artículo 122 TFUE, los demandantes —en este caso, las referidas empresas— deberán acreditar que gozan de un interés individual y directo, al tratase de demandantes no privilegiados —personas físicas y jurídicas—, tal y como se establece en el artículo 263(4) TFUE (cfr. Sentencia del TJUE de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y Otros / Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, C-583/11, apdos. 53-62)

9 Ver Recursos interpuestos contra el Consejo por Electrawinds Shabla South EAD (Asunto T-759/22, interpuesto el 2 de diciembre de 2022); TJ y otros (Asunto T-775/22, interpuesto el 12 de diciembre de 2022); ExxonMobil Producing Netherlands y Mobil Erdgas-Erdöl (Asunto T-802/22, interpuesto el 28 de diciembre de 2022); TV y TW (Asunto T-795/22, interpuesto el 20 de diciembre de 2022); y TZ (Asunto T-803/22, interpuesto el 30 de diciembre de 2022).

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Recordemos: los Estados Miembros tienen que implementar estos Reglamentos mediante medidas concretas.

Por tanto, sería poco plausible demostrar que las empresas hayan sido afectadas directamente por los Reglamentos –lo que no sucede, en cambio, con las medidas–. De forma que, según la jurisprudencia del TJUE en materia de legitimidad procesal, estas demandas podrían ser inadmitidas ante la falta de ese interés específico. En cualquier caso, estas empresas, a rasgos generales, alegan también la supuesta existencia de preceptos normativos que constituyen una base legal alternativa más apropiada. Por ejemplo, la compañía ExxonMobil considera que los impuestos sobre beneficios extraordinarios constituyen medidas fiscales que recaen sobre la competencia de los Estados miembros, de forma que su aprobación sería una violación del principio de atribución de competencias recogido en el artículo 5 TUE. Sin embargo, si las empresas no son capaces de acreditar, antes, si poseen el interés individual y directo para cuestionar o impugnar estos Reglamentos en sus recursos de anulación, éstos serán, con toda probabilidad, inadmitidos.

    1. Conclusión

La aplicación del artículo 122 TFUE en circunstancias excepcionales no es pacífica en la práctica, desde la perspectiva de ciertos Estados Miembros o particulares. Aunque el Consejo posee (y goza) de un rol coordinador en materia de política económica, el carácter indeterminado de su papel armonizador podría permitir que, en aras a la consecución de objetivos de política general, se extralimite de sus competencias (ExxonMobil c. Consejo). Asimismo, el alcance y contenido de algunos actos, que son excepcionales, que se han adoptado bajo el artículo 122 TFUE han inclinado a ciertos Estados Miembros a manifestar que debería haberse empleado otros procedimientos de adopción con participación de otras instituciones como el Parlamento (Polonia c. Consejo). Con todo, se evidenciaría un posible intento, por parte del Consejo, de valerse de este procedimiento extraordinario para influir en el desarrollo de la política económica. Por ello, es importante, a los efectos del presente análisis, estar atentos al resultado de la impugnación judicial de estos actos excepcionales para conocer si, desde el punto de vista del Derecho de la Unión, cuál es el límite en el rol de la Unión para conseguir objetivos de alcance general bajo el artículo 122 TFUE, así como el carácter apropiado de recurrir a este precepto en contra de otras bases legales más adecuadas o apropiadas.

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TRANSPARENCIA, RESPONSABILIDAD Y EQUILIBRIO INSTITUCIONAL

    1. Introducción

El artículo 122 TFUE ha sido considerado por la jurisprudencia, en la mayoría de los casos, como la base legal apropiada en circunstancias excepcionales. No obstante, tal consideración no precluye el análisis del referido precepto desde el punto de vista de la falta de legitimidad democrática, en particular, cuando, como sostuvimos en nuestro apartado anterior, el rol del Parlamento es residual en la aplicación del artículo 122 TFUE. De ahí viene que, acudiendo al principio de equilibrio institucional del Derecho de la Unión, recogido en el artículo 13(2) TUE, y por el cual las instituciones de la Unión deben actuar en función de sus competencias y respetando la división de poderes, se establecerá si es posible interpretar el referido precepto de forma que se refuerce el margen de acción del Parlamento. A continuación, se examinará si la aplicación del artículo 122 TFUE es compatible con el respeto a los estándares establecidos por el principio de transparencia de la Unión; en específico, con la obligación de motivación prevista en el artículo 296 TFUE, establecida como medida que proporciona una mayor transparencia a los procesos de toma de decisiones en la UE bajo el actual status quo (cfr. Sentencia del Tribunal General de 29 de enero de 2013, Cosepuri Soc. Coop. p.A. / Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), Asuntos acumulados T-339/10 y T-532/10). Finalmente, a partir del análisis antes descrito, se abordarán diferentes posibilidades de reforma con el objetivo de garantizar la participación del Parlamento Europeo en la adopción de medidas bajo el artículo 122 TFUE.

    1. El carácter subsidiario del artículo 122 TFUE y la existencia de bases legales alternativas

La falta de participación del Parlamento Europeo en el proceso del artículo 122 TFUE justifica, en parte, el carácter subsidiario de la norma respecto de otros preceptos que puedan servir a los mismos objetivos y contemplen un rol más prominente de la institución. Así, la comprobación de que el artículo 122 TFUE es invocado en circunstancias excepcionales (y, por tanto, de forma subsidiaria) requiere analizar dos aspectos: (i) la observancia del inciso “sin perjuicio de otros procedimientos establecidos en los Tratados” (ex. artículo 122(1) TFUE); y (ii) el respeto a la obligación de motivación bajo el artículo 296 TFUE.

  1. Según el inciso del artículo 122(1) TFUE, se desprende que el Consejo está obligado, cuando pretende invocar el referido apartado del artículo, a justificar el carácter excepcional o extraordinario de las circunstancias que los Estados Miembros o la Unión afrontan. Este análisis completo e integral es una conditio sine qua non para garantizar que la invocación de otras bases legales (y los procedimientos que regulan) no permitirían gestionar, de forma adecuada y/o eficiente, la situación excepcional en

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cuestión. Lo que se traduce, a su vez, en revestir de claridad y coherencia al conjunto de medidas adoptadas bajo el artículo 122 TFUE (al estar acreditada la situación extraordinaria o excepcional).

  1. Por otro lado, bajo el aspecto (ii) antes identificado, es necesario también que el Consejo explique cómo la invocación del artículo 122 TFUE no perjudicará el desarrollo correcto de otros procedimientos previstos en los Tratados. En este punto, conviene destacar la importancia del acceso por parte del Parlamento (e, indirectamente, por los ciudadanos de la Unión) de la información que justifica la necesidad de acudir al procedimiento excepcional (y con menor control democrático) del artículo 122 TFUE.

La motivación de esta decisión de invocar el artículo 122 TFUE no es incompatible con su actual redactado (por lo que no precisa reformarse o modificarse). Al contrario, en cuanto que es susceptible de predicar la nulidad o anulabilidad de una decisión (si ésta no es debidamente motivada), su observancia (pretende) garantizar la legitimidad y transparencia en el proceso de toma de decisiones en el caso concreto del artículo 122 TFUE. Lo que convierte a la citada obligación en un incentivo doble para la Comisión y el Consejo: por un lado, para que reduzcan el uso de este procedimiento en detrimento de otros en los que el Parlamento tiene previsto un rol relevante; y por otro, para motivar y justificar debidamente la invocación de la base legal ante una circunstancia que reúna el carácter exigido por el artículo 122 TFUE. Todo ello supone un esfuerzo necesario para respetar el rol subsidiario del procedimiento bajo el referido precepto, incluyendo la garantía de que todas las partes interesadas comprenden los motivos que justifican su elección.

Así, la invocación de otras bases legales alternativas, bajo los Tratados, pretende un doble fin: complementar o sopesar las limitaciones que, desde el artículo 122 TFUE, se imponen al rol supervisor del Parlamento; y observar el principio de equilibrio institucional (artículo 13 TUE). Ahora bien, no cabe invocación de bases legales alternativas cuando éstas no son capaces de garantizar los resultados, en términos de eficiencia para la implementación de la política pública perseguida, que proporcionaría la invocación del artículo 122 TFUE. Mediante el respeto a este carácter subsidiario del artículo 122 TFUE, se estaría garantizando que las potestades bajo el referido artículo no se estarían utilizando para evitar que el Parlamento supervise las acciones que se adoptan desde el Consejo. Estas bases legales alternativas que contemplan, en la mayoría de los casos, un rol más relevante del Parlamento, exigen su consentimiento para continuar con un determinado procedimiento.

    1. Alternativas para el fortalecimiento del rol del Parlamento Europeo

Existen dos principales herramientas de las que puede valerse el Parlamento para asumir un rol proactivo o reforzar su rol preexistente en el marco del procedimiento de

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toma de decisiones bajo el artículo 122 TFUE: (i) los acuerdos interinstitucionales (AII); y (ii) la reforma de los Tratados Constitutivos de la Unión. A continuación, se explicarán estas dos alternativas:

      1. Los AAI se celebran entre las tres principales instituciones de la Unión (el Parlamento, el Consejo y la Comisión). Una vez adoptadas, se cristalizan los acuerdos políticos alcanzados entre estas instituciones, frecuentemente en un intento de garantizar el respeto al principio de equilibrio institucional –según las responsabilidades de cada institución–. Estos acuerdos son de carácter informal y, usualmente, surgen para garantizar que el Parlamento ejerza un rol influyente en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo, en la práctica, la aplicación de estos AAI ha demostrado ser simbólico10, ya que, en vez de conferir determinados poderes, le suelen otorgar al Parlamento meros derechos de información (p. ej. AI sobre la adopción del marco financiero multianual). Paralelamente, hay una tendencia creciente por parte de las instituciones europeas consistente en la posibilidad de establecer consultas facultativas con el Parlamento, a pesar de que el procedimiento aplicable no contemple la obligación del Consejo de consultar al Parlamento. Un ejemplo de la aplicación de esta práctica en el marco del artículo 122 TFUE fue el procedimiento de aprobación de la Directiva del Consejo 68/414 por la que se obliga a los Estados Miembros de la CEE a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos petrolíferos. Así, sería recomendable plantearse el establecimiento de una lista de situaciones en las que el Consejo se compromete a consultar al Parlamento, sin ser estas consultas vinculantes para el Consejo, para asegurar el respeto al principio de equilibrio institucional.
      2. Finalmente, y a pesar de ser una alternativa con menor viabilidad, otra opción para mejorar la legitimidad de las medidas aprobadas bajo el procedimiento del artículo 122 TFUE es la reforma de los Tratados. Durante los últimos años, el Parlamento ha planteado en numerosas ocasiones la necesidad de reforma de los Tratados y el Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios ha pedido, específicamente, “una revisión del artículo 122 TFUE que garantice una representación democrática más justa, también mediante la participación del Parlamento en pie de igualdad.11 Esta reforma tendría lugar siguiendo el procedimiento del artículo

10 Chamon, M. (2023a, Septiembre). The use of Article 122 TFEU – Institutional implications and impact on democratic accountability. European Parliament. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/753307/IPOL_STU(2023)753307_EN.pdf.

11 Marques, M. (2023, February). Opinión de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios para la Comisión de Asuntos Constitucionales sobre las propuestas del Parlamento Europeo con vistas a la revisión de los Tratados (2022/2051(INL)). Parlamento Europeo. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ECON-AD-736556_ES.pdf.

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48 TUE, es decir, mediante el procedimiento ordinario de reforma o, alternativamente, mediante el procedimiento simplificado de reforma. A estos efectos, parece que la fórmula del procedimiento legislativo especial que exige el consentimiento del Parlamento sería la opción preferida para la reforma del artículo 122 TFUE. No obstante, la reforma de los Tratados requiere de un procedimiento complejo y únicamente mejorará la legitimidad democrática si efectivamente prospera la reforma. Por ello, aunque esta opción debe tenerse en mente, no va a resolver las carencias de transparencia y legitimidad democrática en un corto plazo.

CONCLUSIONES

La falta de escrutinio democrático y el respeto al principio de transparencia constituyen uno de los principales retos para las instituciones europeas en el uso del artículo 122 TFUE. Esto es así dado que las particularidades de este precepto, en tanto en cuanto constituye un instrumento para la gestión de las crisis económicas, buscan permitir una toma de decisiones rápida y eficaz. El equilibrio entre eficacia y transparencia es, pues, complejo de alcanzar en situaciones de coyuntura económica excepcional.

Este artículo, en su sección segunda, ha analizado el origen, contenido y práctica reciente de las instituciones europeas en el ejercicio de las potestades que les son conferidas por el artículo 122 TFUE que, lejos de ser pacífica, está experimentando un incremento en su uso y relevancia. Con tal propósito, se han examinado tres Reglamentos del Consejo aprobados bajo el marco del artículo 122 TFUE con motivo de la pandemia del COVID-19 y del estallido de la guerra en Ucrania, en un análisis del rol coordinador del Consejo en materia política económica y sus límites, a la vista de la reciente impugnación judicial de algunas medidas de gran relevancia adoptadas bajo el procedimiento del artículo 122 TFUE.

Posteriormente, la sección tercera de este artículo ha elaborado en el carácter subsidiario de la norma respecto de otros preceptos cuando éstos tienen la capacidad de contribuir a la consecución de los mismos objetivos de política económica en situaciones de excepción, pero contemplan un rol más prominente del Parlamento Europeo. Asimismo, la referida sección desarrolla propuestas que permitan reforzar el rol del Parlamento en aras de la transparencia y legitimidad de este procedimiento excepcional, desde el marco del principio de equilibrio institucional. Es necesario, pues, por un lado, asegurar la observancia del respeto a la obligación de motivación dentro del procedimiento previsto en el artículo 122 TFUE; y, por otro lado, reforzar el rol del Parlamento Europeo en procedimientos restringidos de toma de decisiones. Mientras que la obligación de motivación garantiza que la invocación del artículo 122 TFUE respeta su carácter subsidiario respecto de otros procedimientos regulados en los Tratados, un

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reforzado rol del Parlamento Europeo, mediante la extensión de la práctica de las “consultas facultativas”, y/o mediante la realización de reformas de carácter formal, tales como la reforma de los Tratados, pueden contribuir a asegurar la consecución del objetivo de alcanzar una mayor transparencia y legitimidad de las instituciones. Cualquier cambio, no obstante, deberá traducirse en el reconocimiento de una participación efectiva del Parlamento, evitando el uso de fórmulas que reconozcan un rol pasivo o “simbólico”, como el mero derecho a ser informado.

Finalmente, es necesario recalcar que, si bien el artículo 122 TFUE prevé un rol residual del Parlamento y no constituye procedimiento legislativo, el referido precepto no limita la competencia del Consejo para adoptar medidas. En consecuencia, suponen limitaciones del presente análisis, la falta de pronunciamiento del TJUE respecto de la adecuación de esta base legal frente a otros procedimientos que contemplan un rol relevante del Parlamento, o la falta de viabilidad de impugnar la invocación de este precepto por particulares.

El principal reto es, pues, que las instituciones de la Unión aborden, en aras de la buena gobernanza, el problema de la legitimidad democrática y de la transparencia en un procedimiento que, aunque excepcional, repercute directamente en la vida de los Estados Miembros y de los ciudadanos de la Unión. El carácter democrático de los procedimientos de la Unión no debe ceder ante la prioridad de afrontar (y resolver) con eficiencia una situación de emergencia o crisis. Esto responde a que uno de los elementos diferenciadores de la Unión como proyecto de integración regional, en contraste con los objetivos de otras organizaciones internacionales, es el hecho de que la Unión Europea se ha convertido también en un proyecto de integración política, lo que implica que existen un conjunto de valores y principios comunes que todos los Estados Miembros comparten, entre los cuales destacan el respeto a la democracia y la responsabilidad pública de las instituciones. Por ello, cuando se garantiza que el Parlamento participa efectivamente en los procedimientos de la Unión en situaciones de crisis, como es el relativo al artículo 122 TFUE, se refuerza la legitimidad de las instituciones y de la acción de la Unión.

BIBLIOGRAFÍA

Chamon, M. (2023, Septiembre). The use of Article 122 TFEU – Institutional implications and impact on democratic accountability. European Parliament. https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2023/753307/IPOL_ST U(2023)753307_EN.pdf

UNIÓN EUROPEA DESDE EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

Chamon, M. (2023, Febrero). The rise of article 122 TFEU: On crisis measures and the paradigm change. Verfassungsblog. https://verfassungsblog.de/the-rise-of- article-122-tfeu/

Marques, M. (2023, February). Opinión de la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios para la Comisión de Asuntos Constitucionales sobre las propuestas del Parlamento Europeo con vistas a la revisión de los Tratados (2022/2051(INL)). Parlamento Europeo. https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/ECON-AD-736556_ES.pdf

Ruffert, M., & Leino-Sandberg, P. (2022). Next generation EU and its Constitutional Ramifications: A Critical Assessment. Common Market Law Review, 59(Issue 2), 433–472. https://doi.org/10.54648/cola2022031

Servicio Jurídico del Consejo. (2020, Junio 24). Dictamen del Servicio Jurídico: Propuestas relativas a “Next Generation EU.” Consejo de la Unión Europea. https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-9062-2020-INIT/es/pdf

ANEXO I – DE LEGISLACIÓN Y JURISPRUDENCIA

LEGISLACIÓN

*Las fechas de los Tratados se corresponden con la fecha de su entrada en vigor y no con la fecha de su firma.

  • Tratado de Roma (1958).
  • Directiva del Consejo 68/414 por la que se obliga a los Estados Miembros de la CEE a mantener un nivel mínimo de reservas de petróleo crudo y/o productos petrolíferos (1968).
  • Tratado de Maastricht (1993).
  • Tratado de Ámsterdam (1999).
  • Reglamento (CE) N.º 1049/2001 del Parlamento y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (2001).
  • Tratado de Niza (2003).
  • Tratado de Lisboa (2009).
    • Tratado de la Unión Europea (Versión consolidada).

DE LA UNIÓN EUROPEA

    • Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (Versión Consolidada).
  • Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19 (2020).
  • Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo de 5 de agosto de 2022 sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas (2022).
  • Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo de 6 de octubre de 2022 relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía (2022).

JURISPRUDENCIA

Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas

  • Sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1973, Comisión de las Comunidades Europeas contra República Italiana, Asunto 39/72 (1973).

Tribunal de Justicia de la Unión Europea

  • Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 27 de noviembre de 2012, Thomas Pringle contra Government of Ireland y otros, C-370/12 (2012).
  • Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 3 de octubre de 2013, Inuit Tapiriit Kanatami y otros contra Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, C-583/11 (2013).
  • Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 16 de febrero de 2022, Hungría contra Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, C-156/21 (2022).
  • Sentencia del Tribunal de Justicia (Pleno) de 16 de febrero de 2022, República de Polonia contra Parlamento Europeo y Consejo de la Unión Europea, C-157/2021 (2022).

Tribunal General de la Unión Europea

  • Sentencia del Tribunal General (Sala Segunda) de 29 de enero de 2013, Cosepuri Soc. Coop. p.A. contra Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA), Asuntos acumulados T-339/10 y T-532/10 (2013).
  • Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 10 de septiembre de 2019, República de Polonia contra Comisión Europea, T-833/16 (2019)

UNIÓN EUROPEA DESDE EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

OTROS

Recursos interpuestos ante el TJUE (pendientes de resolución)

  • Recurso interpuesto el 2 de noviembre de 2022, República de Polonia contra Consejo de la Unión Europea, Asunto C-675/22 (2022).
  • Recurso interpuesto el 2 de diciembre de 2022, Electrawinds Shabla South EAD contra Consejo de la Unión Europea, Asunto T-759/22 (2022).
  • Recurso interpuesto el 12 de diciembre de 2022, TJ y otros contra Consejo de la Unión Europea, Asunto T-775/22 (2022).
  • Recurso interpuesto el 20 de diciembre de 2022, TV y TW contra Consejo de la Unión Europea, Asunto T-795/22 (2022).
  • Recurso interpuesto el 28 de diciembre de 2022, ExxonMobil Producing Netherlands y Mobil Erdgas-Erdöl contra Consejo de la Unión Europea, Asunto T-802/22 (2022).
  • Recurso interpuesto el 30 de diciembre de 2022, TZ contra Consejo de la Unión Europea, Asunto T-803/22 (2022).

DE LA UNIÓN EUROPEA

ANEXO II – EVOLUCIÓN DEL ARTÍCULO 122 TFUE

UNIÓN EUROPEA DESDE EL PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA

ANEXO III – LISTA DE ACTOS ADOPTADOS BAJO EL MARCO DEL ARTÍCULO 122 (2013-2022)

Nº CELEX

ACTO ADOPTADO

32010R0407

Reglamento (UE) nº 407/2010 del Consejo, de 11 de mayo de 2010, por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera.

32015D0632

Decisión (UE) 2015/632 del Consejo, de 20 de abril de 2015, que deroga la Decisión 77/706/CEE del Consejo por la que se establece un objetivo comunitario de reducción del consumo de energía primaria en caso de dificultades en el abastecimiento de petróleo crudo y productos petrolíferos y la Decisión 79/639/CEE de la Comisión por la que se establecen las modalidades de aplicación de la Decisión 77/706/CEE del Consejo.

32015R1360

Reglamento (UE) 2015/1360 del Consejo, de 4 de agosto de 2015, que modifica el Reglamento (UE) n° 407/2010 por el que se establece un mecanismo europeo de estabilización financiera.

32016R0369

Reglamento (UE) 2016/369 del Consejo, de 15 de marzo de 2016, relativo a la prestación de asistencia urgente en la Unión.

32020R0521

Reglamento (UE) 2020/521 del Consejo de 14 de abril de 2020 por el que se activa la asistencia urgente en virtud del Reglamento (UE) 2016/369, cuyas disposiciones se modifican considerando el brote de COVID‐19.

32020R0672

Reglamento (UE) 2020/672 del Consejo de 19 de mayo de 2020 relativo a la creación de un instrumento europeo de apoyo temporal para atenuar los riesgos de desempleo en una emergencia (SURE) a raíz del brote de COVID‐19.

32020R2094

Reglamento (UE) 2020/2094 del Consejo de 14 de diciembre de 2020 por el que se establece un Instrumento de Recuperación de la Unión Europea para apoyar la recuperación tras la crisis de la COVID-19.

32021D2131

Decisión (UE) 2021/2131 del Consejo de 25 de noviembre de 2021 relativa a la posición que debe adoptarse en nombre de la Unión Europea en el Comité Mixto del EEE en lo que respecta a la modificación del Protocolo 32 sobre las disposiciones financieras para la aplicación del artículo 82, anejo al Acuerdo EEE (Texto pertinente a efectos del EEE).

32022R1369

Reglamento (UE) 2022/1369 del Consejo de 5 de agosto de 2022 sobre medidas coordinadas para la reducción de la demanda de gas.

32022R1854

Reglamento (UE) 2022/1854 del Consejo de 6 de octubre de 2022 relativo a una intervención de emergencia para hacer frente a los elevados precios de la energía.

32022R2372

Reglamento (UE) 2022/2372 del Consejo de 24 de octubre de 2022 relativo a un marco de medidas para garantizar el suministro de contramedidas médicas pertinentes para la crisis en caso de emergencia de salud pública a escala de la Unión.

32022R2576

Reglamento (UE) 2022/2576 del Consejo de 19 de diciembre de 2022 por el que se refuerza la solidaridad mediante una mejor coordinación de las compras de gas, referencias de precios fiables e intercambios de gas transfronterizos.

32022R2578

Reglamento (UE) 2022/2578 del Consejo de 22 de diciembre de 2022 por el que se establece un mecanismo de corrección del mercado para proteger a los ciudadanos de la Unión y la economía frente a precios excesivamente elevados.

32022R2577

Reglamento (UE) 2022/2577 del Consejo de 22 de diciembre de 2022 por el que se establece un marco para acelerar el despliegue de energías renovables.


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