David Sanz Pérez (Socio de Garrigues y Profesor Asociado de Derecho Público en la Universitat de Barcelona)

1. Introducción

Resulta indudable que uno de los ejes vertebradores de la política energética comunitaria y nacional es el impulso y consolidación de las energías de origen renovable. No es un objetivo innovador ni tampoco reciente, pero sí puede aseverarse que su relevancia como paradigma del proceso de descarbonización de la economía se ha intensificado y ocupa ahora mismo una posición preeminente en la escena energética europea.

En el contexto de la política comunitaria contra el cambio climático, contemplada, entre otros instrumentos, en el Pacto Verde para el Clima, en el Paquete 2020 de Energía y Cambio Climático, en el Marco de Energía y Clima a 2030 o en el Objetivo 55 (“Fit for 55”), la elevación de la cuota de renovables en el consumo de energía final se erige como uno de los principales hitos a alcanzar. En este sentido, la Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, estableció un objetivo global vinculante para la Unión Europea de alcanzar una cuota mínima del 32% de energía procedente de fuentes renovables en el consumo final bruto de energía a más tardar en 2030. Posteriormente, en virtud del Plan del Objetivo Climático para 2030 contemplado en la Comunicación de la Comisión, de 17 de septiembre de 2020, titulada “Intensificar la ambición climática de Europa para 2030: Invertir en un futuro climáticamente neutro en beneficio de nuestros ciudadanos”, la cuota de energía renovable en el consumo final bruto de energía tendría que aumentar al 40% a más tardar en 2030 para lograr el objetivo de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero de la Unión. Partiendo de ello, la Comisión propuso en julio de 2021, como parte del paquete de medidas para materializar el Pacto Verde Europeo, duplicar la cuota de energía renovable en la combinación energética a más tardar en 2030 en comparación con 2020, de modo que se llegue al menos al 40% apuntado.

En la línea descrita en el párrafo precedente, el Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999 (“Legislación europea sobre el clima”; “Reglamento 2021/1119”), señala literalmente que “habida cuenta de la importancia de la producción y el consumo de energía para el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, resulta esencial efectuar una transición hacia un sistema energético fiable, sostenible, asequible y seguro, basado en la utilización generalizada de energías renovables, en un mercado interior de la energía que funcione correctamente y en la mejora de la eficiencia energética, reduciendo al mismo tiempo la pobreza energética. La transformación digital, la innovación tecnológica y la investigación y el desarrollo son también factores importantes para alcanzar el objetivo de neutralidad climática” (expositivo 11).

Finalmente, y como colofón a la firme voluntad europea de impulsar el desarrollo de las energías renovables, la Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo (“Directiva 2023/2413”), subraya el papel fundamental de las energías renovables para alcanzar el objetivo de neutralidad climática previsto en el Reglamento 2021/1119. Ello es así “dado que el sector de la energía es responsable actualmente de más del 75% de las emisiones totales de gases de efecto invernadero en la Unión. Al reducir esas emisiones de gases de efecto invernadero, la energía renovable también puede contribuir a abordar los retos relacionados con el medio ambiente, como la pérdida de biodiversidad, y a reducir la contaminación en consonancia con los objetivos de la Comunicación de la Comisión, de 12 de mayo de 2021, titulada «La senda hacia un planeta sano para todos Plan de Acción de la UE: «Contaminación cero para el aire, el agua y el suelo». La transición ecológica hacia una economía basada en energías renovables contribuirá a alcanzar los objetivos de la Decisión (UE) 2022/591 del Parlamento Europeo y del Consejo, que también tiene por objeto proteger, restaurar y mejorar el estado del medio ambiente, entre otras cosas deteniendo e invirtiendo la pérdida de biodiversidad. El hecho de que la energía renovable reduzca la exposición a las perturbaciones de los precios en comparación con los combustibles fósiles puede conferir a las energías renovables un papel fundamental en la lucha contra la pobreza energética. Las energías renovables también pueden aportar amplios beneficios socioeconómicos, mediante la creación de nuevos puestos de trabajo y el fomento de las industrias locales, al tiempo que se atiende a la creciente demanda nacional y mundial de tecnología de energía renovable (…)” (expositivo 2).

Aportación de beneficios ambientales, económicos y sociales que justifican que, ya en su texto dispositivo (artículo 16 septies), se obligue a los Estados miembros a garantizar que, en el procedimiento de concesión de autorizaciones, se presuma que la planificación, la construcción y la explotación de plantas de energía renovable, la conexión de dichas plantas a la red, la propia infraestructura de evacuación y los activos de almacenamiento, son de interés público superior y contribuyen a la salud y la seguridad públicas a la hora de sopesar los intereses jurídicos en los casos individuales y poder cohonestar con los límites establecidos en las Directivas 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (artículos 6.4 y 16.1.c)), 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas (artículo 4.7) y 2009//147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres (artículo 9.1.a)).

Este impulso europeo a la implantación de las energías renovables, unido a una tradición histórica en nuestro país hacia el fomento de este medio de producción de energía, favorecido por la abundancia del recurso hídrico, solar y eólico, ha provocado que en los últimos años proliferen a lo largo de toda la geografía nacional los proyectos de nuevas instalaciones de producción de energía renovable. Una abundancia de propuestas de desarrollo renovable que están dando pie a que algo hasta el momento excepcional se convierta en relativamente habitual. Nos referimos con ello a la generación de conflictos sociales, que normalmente acaban desembocando en disputas judiciales, entre los promotores de instalaciones renovables y las Administraciones que los autorizan -estatales o autonómicas-, por un lado, y los contrarios a su implantación, por otro (Ayuntamientos en los que se ubicarán, agrupaciones de vecinos o asociaciones ambientales, entre otros supuestos).

Frente a los aspectos positivos inherentes a la implantación de este tipo de instalaciones, se alega como fundamento de su impugnación, esencialmente, el impacto ambiental causado por su construcción y posterior explotación, así como de sus infraestructuras de evacuación, considerado como inasumible por sus detractores. Sin perjuicio de que los motivos de oposición dependan, obviamente, del proyecto en concreto, de la tecnología que se utilice y de su ubicación, cuestiones tales como la afectación al paisaje, el daño que se causaría a la avifauna, a la fauna y biodiversidad en general o su incidencia sobre zonas de protección ambiental, acostumbran a plantearse en los escritos de alegaciones, recursos administrativos o contencioso-administrativos que se presentan. Frente al fomento de las energías renovables para conseguir los objetivos de reducción de emisiones defendido por unos, se manifiesta por otros la incompatibilidad de algunos de estos proyectos con la preservación de los valores ambientales de un determinado territorio que nuestro ordenamiento pretende salvaguardar. Se origina, ciertamente, una confrontación entre bienes jurídicos todos ellos dignos de protección y a los que la regulación, tanto comunitaria como estatal, autonómica y local ofrecen cobertura.

No puede desconocerse que esta pugna entre intereses públicos y también privados no tiene una solución única, general y abstracta. Es necesario descender al caso concreto, analizar sus particularidades y, en la medida de lo posible, extraer enseñanzas que puedan aplicarse a supuestos similares o que, en alguna medida, puedan evitar conflictos futuros. Este es el ejercicio que se quiere realizar en este trabajo y que va a tomar como referencia la problemática creada en Galicia, principalmente en los tres últimos años, en relación con la autorización, tanto por parte de la Comunidad Autónoma, como de la Administración del Estado, de numerosos proyectos de implantación de parques eólicos en su territorio. Procedimientos administrativos de autorización que han sido objeto de impugnación por parte, principalmente, de tres asociaciones ambientales y que ha dado lugar a la judicialización de más de sesenta proyectos de parques eólicos.

1. La judicialización de la implantación de parques eólicos en Galicia
   1. Breve referencia a la situación planteada

Según los datos facilitados por el Observatorio Eólico de Galicia, la primera fase del desarrollo eólico en la Comunidad Autónoma se produjo principalmente a partir del año 1995, alcanzándose la puesta en marcha de más de 3.900 Mw en el periodo comprendido entre los años 1997 y 2008. Ello supuso la implantación de más de ciento cincuenta parques eólicos con aproximadamente cuatro mil aerogeneradores ubicados en los términos municipales de unos cien ayuntamientos. Producción eólica que habría generado unos mil seiscientos millones de euros de facturación en 2022^[1].

En los últimos años se está viviendo en Galicia, en consonancia con lo sucedido en muchas otras Comunidades Autónomas, un nuevo impulso de la promoción de proyectos de energía renovable, destacando aquellos que cuentan con el viento como fuente de energía. No obstante, algo ha cambiado respecto al desarrollo de la primera fase de la expansión eólica.

De acuerdo con la regulación aplicable en el sector eléctrico^[2], a grandes rasgos, el inicio de la construcción de un parque eólico y su infraestructura de evacuación requiere de la obtención del permiso de acceso y conexión a la red eléctrica, sea de transporte o de distribución, la admisión a trámite del proyecto, la realización de trámites previos que incluyen la elaboración del proyecto de ejecución, la documentación ambiental, las consultas previas y la preparación del estudio de impacto ambiental, la consecución del trámite de información pública, integrando también la preparación de los correspondientes informes sectoriales, la aprobación de la declaración de impacto ambiental y, finalmente, la obtención de la autorización administrativa previa y de construcción. Estos pasos, unidos a los propios de los Ayuntamientos en los que se ubique la instalación, principalmente de naturaleza urbanística -informes urbanísticos, licencias de obras-, son los que permitirán el inicio de los trabajos de construcción^[3].

Pues bien, el elemento que singulariza el contexto actual es, sin lugar a duda, el alto nivel de conflictividad que se ha creado en torno a la actuación administrativa vinculada con el procedimiento de autorización de muchos de estos parques eólicos. La declaración de impacto ambiental no es un acto autónomo susceptible de impugnación y, por ese motivo, las acciones procesales se han dirigido contra la autorización administrativa previa y de construcción otorgada, en la mayoría de los casos y por la potencia de los parques, por la Comunidad Autónoma de Galicia y, en particular, por la Dirección General de Planificación Energética y Recursos Naturales. Acciones instadas en un primer momento vía recurso de alzada administrativo y, en un segundo momento y tras su rechazo en esa vía, a través del correspondiente recurso judicial contencioso-administrativo interpuesto ante el Tribunal Superior de Justicia de Galicia (“TSJG”)^[4].

Recursos administrativos y judiciales en los que, según se puede apreciar de la consulta de los autos dictados en sede de pieza incidental de medidas cautelares, se caracterizan por cuatro aspectos principales:

1. En primer lugar, su absoluta generalización. En este sentido, según la información publicada por el propio TSJG, hasta el 12 de noviembre de 2024, el TSJG había emitido un total de 151 autos relativos a solicitudes de suspensión de autorizaciones administrativas previas y de construcción de 67 parques eólicos, de los cuales 62 han sido suspendidos^[5]. Debe señalarse, además, que el número de recursos contencioso-administrativos es mayor al de parques eólicos porque en muchas ocasiones se han presentado diferentes recursos contenciosos por diferentes demandantes contra el mismo parque.
2. En segundo lugar, por la coincidencia en los demandantes. La mayor parte de los recursos administrativos y judiciales han sido interpuestos por tres asociaciones ambientales: Asociación para a defensa ecoloxica de Galicia (“ADEGA”), Asociación Ecoloxistas en Acción Galiza (“AEAG”) y Asociación Peton do Lobo (“APL”).
3. En tercer lugar, porque los recursos consultados coinciden en alegar como motivos de impugnación, cuestiones relativas tanto a la tramitación de los procedimientos de autorización como al propio impacto ambiental que tendría la efectiva construcción y explotación de estas infraestructuras eléctricas.
4. Finalmente, porque, como ya se ha apuntado, a fecha 12 de noviembre de 2024, el TSJG ha acordado la suspensión cautelar de la eficacia de las autorizaciones administrativa y de construcción de 62 parques eólicos. Suspensiones que, sin perjuicio de que hayan podido ser recurridas en casación ante el Tribunal Supremo, comportan que, de momento y si la situación judicial no cambia, hasta que no recaiga sentencia, y solo si esta es desestimatoria de las pretensiones de las demandantes, no pueda iniciarse la construcción de los parques.

La afectación a un número tan relevante de proyectos, así como el otorgamiento de la medida cautelar de suspensión por parte del TSJG en muchos de los supuestos planteados, es lo que convierte a Galicia en un punto de atención clave para analizar, desde una perspectiva jurídica en nuestro caso, las controversias que cada vez afloran más en relación con el impulso de proyectos de energía renovables y su difícil convivencia con uno de los bienes jurídicos que justifican su empuje desde las instancias públicas: la protección del medio ambiente.

Para proseguir con nuestro análisis interesa ahora esbozar, ni que sea someramente, cuáles son los principales motivos de impugnación de los proyectos eólicos que alegan ADEGA, AEAG y APL y cuál ha sido hasta el momento su evolución judicial. Como podrá apreciarse, se plantean alegaciones que, por su alcance e interés general, han motivado incluso pronunciamientos del Tribunal Supremo en sede de recurso de casación y elevación de cuestión prejudicial ante el Tribunal Superior de Justicia de la Unión Europea (“TJUE”), otras alegaciones sobre las que se pronunciará de nuevo el Tribunal Supremo en próximas fechas también en vía casacional y unas últimas que, en definitiva, ponen de manifiesto la complejidad de determinados pronunciamientos en materia ambiental. De hecho, lo apuntado implica que algunos de los pronunciamientos judiciales que se están emitiendo respecto a los parques gallegos tengan relevancia no sólo para el territorio gallego y los parques eólicos, sino para todo el territorio nacional e, incluso, para todos los proyectos sujetos a evaluación de impacto ambiental ordinaria.

• 1. Las cuestiones sujetas a debate y pronunciamiento judicial

A tenor del contenido de los diferentes autos dictados en respuesta a la medida cautelar de suspensión solicitada de forma generalizada en los recursos contencioso-administrativos interpuestos^[6] y, sin perjuicio, lógicamente, de las argumentaciones que se expongan en los escritos de demanda, los demandantes centran sus motivos de impugnación en los siguientes aspectos:

1. Fragmentación artificial de un proyecto eólico de mayor dimensión.

Uno de los puntos de ilegalidad de las autorizaciones otorgadas al que señalan en sus escritos de petición de cautelares tanto ADEGA como AEAG y APL, consiste en considerar que el parque eólico objeto de impugnación en cada caso formaría parte de un proyecto eólico de mayor alcance, sin haberse seguido, en cambio, una tramitación conjunta de la infraestructura en toda su extensión. Por el contrario, se habrían dividido las diversas promociones de parques eólicos de forma artificial con la finalidad de tramitarlos de forma independiente, provocando así una insuficiencia de la evaluación ambiental practicada y la ausencia de estudios de los efectos sinérgicos y acumulativos con los parques de su entorno.

Como bien ha señalado el TSJG en los autos dictados con ocasión de la petición de medida cautelar de suspensión de las autorizaciones previa y de construcción, esta alegación no puede dar contenido a la apariencia de buen derecho de lo solicitado, pues “requiere del examen de la cuestión de fondo, lo que está proscrito en esta vía cautelar, que tiene una cognición limitada, incidental y sumaria. La solución a esta cuestión está reservada al momento de dictarse Sentencia, donde se podrá analizar – a la luz de la prueba que se practique-, si, efectivamente, se tiene que tener por cierta la fragmentación artificiosa invocada por la solicitante de la medida cautelar”^[7].

Ahora bien, más allá de la traslación del análisis judicial al momento en el que se dicten las correspondientes sentencias, y, por tanto, atendiendo a las circunstancias de cada caso en particular, sí puede señalarse que los términos del debate están definidos por la regulación aplicable a la tramitación de estos proyectos y por pronunciamientos de nuestros Tribunales al respecto^[8].

En este sentido, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley 8/2009, puede colegirse el carácter unitario de un parque y considerarse autónomo e independiente siempre que tenga capacidad de funcionamiento separado, sin perjuicio de que pueda compartir infraestructuras de evacuación con otros parques. De hecho, el artículo 32 del Real Decreto 1955/2000 contempla expresamente la posibilidad de que diferentes instalaciones de producción de energía eléctrica compartan las infraestructuras de evacuación. Es más, el artículo 123 de la misma norma exige que, precisamente en ese supuesto, se aporte un documento vinculante suscrito por parte de todos los titulares de instalaciones que regule ese uso con carácter previo al otorgamiento de la autorización administrativa previa de tales instalaciones. Esta es una previsión que responde en gran medida a la voluntad del regulador de ordenar la implantación en el territorio de esta clase de infraestructura y reducir al máximo su impacto ambiental.

También la Ley 10/2023 ha profundizado en esta cuestión, añadiendo una disposición adicional novena a la Ley 8/2009 en los siguientes términos:

“(…) 3. Lo indicado en el apartado 1 en cuanto a la evaluación ambiental de los posibles efectos significativos acumulativos y sinérgicos, a la compartición de accesos e infraestructuras y a la eventual acumulación de las evaluaciones de impacto ambiental no obsta para la consideración de la autonomía de cada proyecto de parque eólico a efectos de su autorización independiente, atendiendo a la definición de parque eólico recogida en el artículo 2.1 de la Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental.

A estos efectos, para la autorización independiente de cada parque eólico, y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 de esta disposición, se tendrán en cuenta el carácter unitario de cada parque y su consideración autónoma e independiente, siempre que tenga capacidad de funcionamiento separado, aunque comparta infraestructuras con otros parques de acuerdo con lo indicado en la normativa estatal del sector eléctrico.

Tampoco afectará a la autonomía y a la independencia de cada parque, en los términos indicados, el hecho de que puedan existir en sus cercanías otros parques promovidos por el mismo promotor, siempre que se justifique que ello viene determinado por un uso racional de las posibilidades de explotación ofrecidas por el terreno.

Asimismo, no afectará a la autonomía y a la independencia de los parques y a su posible tramitación y autorización independiente la posible tramitación y autorización separada de los proyectos relativos a sus instalaciones de conexión”.

Lo expuesto debe ponerse en relación con la normativa de impacto ambiental, pues dicha regulación se refiere igualmente a la fragmentación de proyectos con la finalidad de proscribir una práctica que podría tener como objetivo evitar la aplicación de la evaluación de impacto ambiental ordinaria. El Anexo VI de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental (“Ley 21/2013”), define el fraccionamiento de proyectos como el “mecanismo artificioso de división de un proyecto con el objetivo de evitar la evaluación de impacto ambiental ordinaria en el caso de que la suma de las magnitudes supere los umbrales establecidos en el anexo I”. En esta línea, la disposición adicional novena de la Ley 8/2009, añadida por la Ley 10/2023, establece que:

“4. En ningún caso se autorizará un fraccionamiento de proyectos en los términos definidos en la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, que tenga por objeto evitar la evaluación de impacto ambiental ordinaria de los proyectos resultantes, por ser estos inferiores a los umbrales establecidos en su anexo I.

De conformidad con lo establecido en la letra n) de la parte B) del anexo VI de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, no podrá entenderse que existe fraccionamiento de proyectos cuando los proyectos se sometan individualmente a evaluación de impacto ambiental ordinaria por superar los umbrales fijados en su anexo I. Esta conclusión no se verá alterada por el hecho de que los proyectos sometidos a evaluación de impacto ambiental ordinaria compartan determinadas infraestructuras, siempre que tengan capacidad de funcionamiento separado.

La Administración autonómica promoverá, en el marco de sus competencias, la compartición y utilización conjunta de las infraestructuras de los proyectos de parques eólicos por resultar más favorable desde el punto de vista medioambiental”.

Estos son, por tanto, los elementos de juicio: la compartición de infraestructuras de evacuación no obsta a la consideración de dos o más parques eólicos como instalaciones independientes y autónomas, con capacidad de funcionamiento separado, a los efectos de su tramitación administrativa, eléctrica y ambiental; en cualquier caso, nos hallaremos ante un fraccionamiento irregular si la división entre los parques es artificiosa y tiene como objeto evitar la evaluación ambiental ordinaria; en las correspondientes evaluaciones ambientales deberán valorarse los efectos acumulativos y sinérgicos del resto de parques eólicos en funcionamiento, construcción, con autorización administrativa, con declaración de impacto ambiental o con informe de impacto ambiental.

Contando con estos criterios de referencia, la valoración de la situación jurídica de cada proyecto requiere de un análisis específico que permita pronunciarse a la luz de sus singularidades. Cabe señalar, en todo caso, que, mediante Auto de 13 de marzo de 2024, el Tribunal Supremo ha admitido a trámite el recurso de casación 7213/2023 promovido por la representación de la Xunta de Galicia y por la promotora Greenalia Wind Power Campelo, S.L.U. contra la Sentencia del TSJG de 26 de mayo de 2023, por la que se estima el recurso contencioso-administrativo interpuesto por ADEGA y la «Plataforma para la defensa de la Cordillera Cantábrica», contra el acuerdo del Consello de la Xunta de Galicia de 18 de noviembre de 2021, por el que se otorga autorización administrativa previa, autorización administrativa de construcción y se declara la utilidad pública de las instalaciones relativas al proyecto del parque eólico Campelo. Pues bien, el Auto indicado fija el contenido casacional objetivo que existe interés en responder en el recurso admitido, entre otros aspectos, de la forma que sigue:

“Determinar si la instalación de parques eólicos que comparten instalaciones de conexión ha de considerarse como un único proyecto a efectos de su evaluación ambiental”.

Puede observarse que el pronunciamiento que emita el Tribunal Supremo incidirá no solo en el supuesto concreto planteado, sino, como es propio del recurso de casación, en todos aquellos proyectos que se hallen en la misma situación y, especialmente, en todos aquellos sujetos a enjuiciamiento ante el TSJG, al haber sido una alegación reiterada por las asociaciones demandantes en los múltiples recursos judiciales interpuestos.

1. Tramitación del periodo de información pública.

Las partes demandantes en los contenciosos descritos – ADEGA, AEAG y APL- alegan que, en el marco de la tramitación de las declaraciones de impacto ambiental de los proyectos eólicos, los informes sectoriales no formaron parte de la documentación sometida a información pública y que ello habría vulnerado su derecho a una participación efectiva en el procedimiento reconocido en la regulación comunitaria e interna. Esta es una cuestión trascendente, pues, en caso de un pronunciamiento estimatorio por parte del TSJG, se estaría poniendo en entredicho no solo la tramitación ambiental de los parques eólicos en Galicia, sino la tramitación de la inmensa mayoría de proyectos sujetos a evaluación ambiental en nuestro país, al ser práctica habitual, en aplicación de la Ley 21/2013 y también de la Ley 8/2009 en Galicia, tramitar simultáneamente el periodo de información pública y la solicitud y consiguiente emisión de los informes sectoriales.

No obstante, en relación con este alegato en particular sí contamos con elementos de consideración adicionales, pues, ante un primer posicionamiento favorable a su aceptación por parte del TSJG en sede cautelar, se prepararon dos recursos de casación ante el Tribunal Supremo y, previa su admisión, el Alto Tribunal ya se ha pronunciado sobre ello.

En efecto, en los Autos de 12 de abril de 2023 por los que se admitieron sendos recursos de casación, se precisa que la cuestión sobre la que existe interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste en “determinar si los informes sectoriales que se requieran para la tramitación de un procedimiento de evaluación de impacto ambiental deben recabarse antes de someter el proyecto y el estudio de impacto ambiental al trámite de información pública”.

Pues bien, tomando como referencia la Sentencia 119/2024, de 25 de enero de 2024, que reproduce lo ya sostenido en la Sentencia 1768/2023, de 21 de diciembre de 2023, de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, cabe apuntar, en primer lugar y en referencia al artículo 6 de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (“Directiva 2011/92/UE”), que:

“el precepto no impone expresamente que el trámite de consultas a las autoridades se efectúe necesariamente antes del trámite de información pública para incluir en él la información que de aquéllas se obtenga. El procedimiento debe permitir la participación del público en una fase temprana, cuando estén abiertas todas las opciones, y esta participación ha de ser real y efectiva, pero la directiva no impone exactamente el momento en el que ha de realizarse la información pública ni que deba forzosamente realizarse después de las consultas a las autoridades. Debe tenerse en cuenta que la directiva se limita a establecer los principios y disposiciones fundamentales de los procedimientos de evaluación ambiental de proyectos, sin imponer al detalle los trámites concretos, para permitir distintos desarrollos por parte de los Estados miembros. Así se indica en el considerando 21 de la Directiva 2014/52/UE, al señalar que «(21) Los Estados miembros disponen de diversas opciones para aplicar la Directiva 2011/92/UE en lo relativo a la integración de las evaluaciones de impacto ambiental en los procedimientos nacionales. En consecuencia, los elementos de esos procedimientos nacionales pueden variar» (el énfasis es añadido).

La Sentencia concluye que la normativa europea en ningún caso exige que el trámite de consultas deba realizarse necesariamente de forma previa al trámite de información pública. En este mismo sentido se pronuncia el Alto Tribunal sobre la regulación contenida en la Ley 21/2013, que dedica sus artículos 33 y siguientes al procedimiento de evaluación ambiental de proyectos:

“Como puede apreciarse, al igual que ocurre con la regulación de este trámite en la directiva, tampoco se indica exactamente en el precepto en qué momento preciso debe realizarse este trámite de información pública, siempre que sea una fase que ha de ser temprana, pues han de estar abiertas todas las opciones; y en cuanto a su contenido, el precepto se limita a mencionar que han de someterse al trámite de información pública el proyecto, el estudio y los datos informativos que se mencionan en el apartado 2, sin que se haga referencia expresa a los informes emitidos en el trámite de consultas a las autoridades.

Por tanto, la LEA, al regular los trámites que han de realizarse en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, tampoco impone expresamente que el trámite de consulta a las autoridades haya de realizarse necesariamente antes del trámite de información pública. Ambos trámites se configuran como trámites previos al inicio del procedimiento ambiental propiamente dicho y deben realizarse en una fase temprana del procedimiento sustantivo de autorización del proyecto, pero la LEA no precisa su momento exacto de realización ni su ensamblaje mutuo, más allá de esa referencia a la «simultaneidad» que se contiene en el art. 37 que no parece aludir precisamente a una realización previa.

La norma estatal básica regula, pues, ajustándose a la directiva, como normas mínimas de protección que tienden directamente a dotar de efectividad a la evaluación ambiental, los trámites esenciales que han de integrar la evaluación ambiental, su funcionalidad, la misión que están destinados a cumplir dentro del procedimiento ambiental, así como las líneas generales de la sucesión temporal de estos trámites, pero no dispone exactamente el momento preciso de su realización o concatenación más allá de estas pautas temporales generales” (el énfasis es añadido).

Razona, por tanto, el Tribunal Supremo, que no existiendo obligación legal alguna de realizar el trámite de consultas a los organismos sectoriales de forma previa al trámite de información pública, no puede apreciarse en ningún caso, y menos de forma automática, un defecto formal invalidante del procedimiento de evaluación ambiental y vulnerador del derecho de participación pública:

“Por tanto, volviendo al trámite de información pública, de lo que se trata es de que su realización permita cumplir la función a la que está destinado dentro del procedimiento ambiental: permitir la participación real y efectiva del público en una fase temprana del procedimiento de toma de decisiones con incidencia medioambiental cuando están abiertas todas las opciones relativas a la determinación del contenido, la extensión y la definición del proyecto. Y para ello, y acercándonos ya a la respuesta a la cuestión que nos plantea el auto de admisión, ni la directiva ni la LEA imponen, como requisito formal de obligado cumplimiento, que antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya, desde la perspectiva funcional que subyace a la normativa analizada cuya finalidad última es dotar de efectividad a la evaluación ambiental, que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación.

La conclusión alcanzada no permite, por tanto, que pueda declararse la invalidez del trámite de información pública por el incumplimiento de un requisito formal de previa realización del trámite de consulta a las Administraciones afectadas por el proyecto, no establecido como tal ni en la directiva ni en la LEA, sin perjuicio de la valoración que, en las particularidades del caso, pueda merecer la eventual exigencia de proporcionar al público alguna información propia de dicho trámite, recabada antes de que aquél pueda ejercer su derecho a la participación, para que ésta, en las circunstancias del caso, pueda considerarse real y efectiva, circunstancia que demandará el imprescindible esfuerzo argumental sobre la incidencia de la omisión de tal información en la efectividad del derecho a la participación del público en el procedimiento ambiental.

En este caso, este esfuerzo ha sido omitido por el recurrente en la instancia -que nada precisa en su demanda, más allá de meras generalidades sobre la envergadura o complejidad del proyecto, ni en su escrito de oposición al recurso de casación-, sin que tampoco la sentencia recurrida nos ofrezca explicaciones al respecto, siendo por ello improcedente la tacha de invalidez que en ella se formula por esta razón al trámite de información pública realizado” (el énfasis es añadido).

Con todo, el Tribunal Supremo concluye en su Sentencia:

“Tras estas consideraciones, estamos ya en condiciones de dar respuesta a la cuestión que nos formula el auto de admisión en el sentido siguiente:

La Directiva 2011/92/UE, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, modificada por la Directiva 2014/52/UE, y la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental, no imponen que, en el procedimiento de evaluación de impacto ambiental ordinaria de proyectos, antes de la información pública deba realizarse el trámite de consultas a las autoridades, sin que ello excluya que las particularidades que puedan concurrir reclame la puesta a disposición del público de alguna información que haya debido ser recabada previamente de las Administraciones afectadas por el proyecto, por demandarlo, en las circunstancias del caso, la efectividad de su participación; ello demandará el imprescindible esfuerzo argumental sobre la incidencia de la omisión de tal información en la efectividad del derecho a la participación del público en el procedimiento ambiental” (el énfasis es añadido).

La Sentencia no sólo declara que no existe obligación legal alguna –ni europea, ni estatal- de realizar el trámite de consultas antes que el de información pública, sino que también clarifica que, si la efectividad del derecho de participación del público se hubiera visto afectada por algún tipo de omisión de información relevante, dicho menoscabo debe ser argumentado rigurosamente por el recurrente, explicando la relación entre la referida omisión y la efectividad de la participación pública en el procedimiento ambiental.

No es admisible, por tanto, una mera denuncia genérica de defectos formales del procedimiento de información pública sin que se esgrima explicación alguna sobre el perjuicio efectivamente causado sobre los derechos de la parte afectada.

En todo caso, ciertamente, el debate jurídico no se ha cerrado, dado que la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJG ha planteado una triple cuestión prejudicial al TJUE para que determine si la Xunta debió poner a disposición del público interesado (no solo de los promotores) los informes sectoriales sobre parques eólicos para que pudiese, en su caso, formular alegaciones y participar en el proceso de toma de decisión sobre las autorizaciones de los proyectos antes de que fuesen aprobados. La Sala ha acordado suspender, a la espera de que se resuelva la cuestión prejudicial, el litigio en el que deberá decidir sobre la legalidad o no de la resolución de la Xunta por la que otorgó a Eurus Desarrollos Renovables las autorizaciones administrativas previa y de construcción del parque eólico A Raña III, situado en el término municipal de Mazaricos (A Coruña).

En concreto, los magistrados solicitan al TJUE que aclare el significado de la expresión “principales informes y dictámenes” a que se refiere el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE; así como que especifique si los informes a que se refiere el artículo 37.2 de la Ley 21/2013, que debe solicitar el órgano sustantivo, son los que se recogen en el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE; y, por último, demanda que aclare si los artículos 36, 37 y 38 de la Ley 21/2013 y 33 y 34 de la Ley 8/2009 se oponen a la exigencia que impone el artículo 6.3 de la Directiva 2011/92/UE de garantizar que se pongan a disposición del público interesado los principales informes sectoriales que se hubieran emitido, al objeto de que pueda formular sus alegaciones y participar, dentro de un plazo no inferior a treinta días, en el proceso de la toma de decisión sobre la solicitud de autorización del proyecto, antes de que aquella se hubiera adoptado^[9].

1. Impacto ambiental derivado de la construcción y explotación de los parques eólicos.

Los motivos de impugnación planteados por ADEGA, AEAG y APL desde una perspectiva ambiental en relación con las autorizaciones administrativas previas y de construcción otorgadas hasta el momento, se centran, entre otros, y, al menos, en sede cautelar, en la afectación de los parques a la Red Natura 2000, a reservas de la Biosfera -utilizando la zonificación ambiental aprobada por el Ministerio de Transición Ecológica y Reto Demográfico-, a especies vulnerables y en peligro de extinción (hábitats, avifauna, flora, oso pardo), al paisaje o al patrimonio arqueológico.

La importancia de este motivo de impugnación reside en que ha sido precisamente el potencial perjuicio ambiental sobre el área de implantación que podría provocar la construcción y posterior explotación de los parques, el que ha dado lugar a que el TSJG haya suspendido la eficacia de la autorización administrativa previa y de construcción de 62 parques eólicos a fecha 12 de noviembre de 2024. Una vez superada la apariencia de buen derecho relacionada con el trámite de información pública de los proyectos a resultas de la resolución de los recursos de casación descritos anteriormente, el TSJG ha basado su estimación de la petición de medidas cautelares en la concurrencia del periculum in mora focalizado sobre la aplicación de los principios de cautela, prevención y precaución.

Así, como muestra de ello, en el Auto 260/2024, de 9 de octubre de 2024, el TSJG expone, literalmente, lo siguiente:

“3º)Descendiendo al caso de autos, la Sala considera cumplimentado a los efectos de la tutela cautelar el presupuesto del periculum in mora, por cuanto que la prueba pericial que aporta la demandante como documento núm. 7 (informe pericial de las Licenciadas en Ciencias Ambientales, Sras. Carla y Catalina), denota -al menos indiciariamente- un impacto irreversible sobre ciertos valores ambientales si se construye el parque, haciendo ineficaz la Sentencia futura, que quedaría en papel mojado al haberse malogrado el medio en el momento en que se dictara.

(…) 4º) Respecto al interés prevalente, nuestro Tribunal Supremo ha consolidado una importante línea jurisprudencial que otorga prevalencia a la preservación del medio ambiente determinando la suspensión de los actos que incidan desfavorablemente sobre el mismo. Si existe tal afección, -y, en el presente caso, en términos indiciarios, la hay, por todo lo explicado-, el art. 45 de la Constitución Española, en cuanto principio rector que informa la práctica judicial, hace obligada la suspensión del acto administrativo susceptible de causar perjuicios de difícil reparación al medio ambiente como bien jurídico constitucionalmente protegido.

Es evidente la importancia que reviste para los intereses generales el desarrollo o implementación de instalaciones de producción de electricidad con energía renovable, pero lo que sucede es que no es evidente (notorio) que este interés general haya de prevalecer sobre el medio ambiente.

(…) Además, más o menos recientemente, (nota de prensa de fecha 29/02/2.024) incluso el Tribunal Constitucional en Pleno y por unanimidad, ha considerado prevalente el medio ambiente al suspender cautelarmente no ya un acto administrativo como en este caso, sino nada menos que parte de dos Leyes, la Ley 4/2.023, de 6 de julio, de Ordenación y Gestión Integrada del Litoral de Galicia y más la Ley 7/2.022, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de esta Comunicad Autónoma. El TC justifica su decisión señalando que: «en este tipo de incidentes en los que no se toma en consideración la viabilidad de las impugnaciones, tiene preferencia la salvaguarda del interés ecológico medioambiental dada la fragilidad e irreparabilidad de los perjuicios que se podrían producir en caso de su perturbación» y no aprecia que: «mantener la suspensión sea susceptible de provocar una lesión de intereses públicos o privados de carácter patrimonial de tal calibre que suponga afectar a un sector económico de manera directa e inmediata, fundamental para la economía de la Nación, ni perjuicios económicos de muy difícil reparación».

Acoge la codemandada eólica determinado articulado de la reciente Ley 10/2.023, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas. No consideramos que alegar esta Ley implique automáticamente la denegación de la medida cautelar, pues, su art. 37 («Ponderación del interés público superior»), supedita (condiciona) la presunción de que la actividad eólica responde al interés público superior y más que contribuye a la salud y seguridad públicas y que la evaluación ambiental es válida «a que no haya prueba en contrario y sin perjuicio de las normas que puedan determinar la ponderación de otros intereses para casos concretos». Por otra parte, el art. 37.5 de la Ley indicada, entendemos que, además, de que dice «se tendrá en cuenta lo establecido en este artículo» y tener en cuenta no conlleva obligatoriedad, por otro lado, consideramos no vincula a los Jueces y Tribunales a la hora de adoptar la medida cautelar, pues claramente va dirigido a los órganos administrativos al decir: «En caso de que se presente recurso administrativo contra los actos de autorización del proyecto del parque eólico o de sus infraestructuras de evacuación y se solicite la suspensión de la ejecución del acto impugnado, se tendrá en cuenta lo establecido en este artículo en la ponderación que debe efectuarse de acuerdo con lo establecido en la legislación de procedimiento administrativo».

Pero por encima de todo lo dicho anteriormente, está el hecho consistente en que una vez que se instala la acreditación indiciaria sobre el periculum, huelga tratar el elemento del interés preponderante, pues tiene carácter complementario del periculum” (el énfasis es añadido).

Por tanto, pese al interés público reconocido legalmente, a un nivel comunitario y estatal, a estas instalaciones, al procedimiento de evaluación ambiental ordinario seguido para su autorización por la Administración gallega, incluyendo el conjunto de informes sectoriales emitidos al respecto, y a las autorizaciones administrativas previas y de construcción otorgadas, el TSJG se ha pronunciado mayoritariamente a favor de la suspensión cautelar de los actos administrativos impugnados, impidiendo, en consecuencia, el efectivo desarrollo de estos proyectos. El TSJG, partiendo de la aplicación de los principios ya enunciados y de los informes técnicos de parte aportados por las partes demandantes, considera justificada su paralización.

• 1. A modo de conclusión: valoración sobre la situación creada y consideraciones adicionales

Es difícil calificar el contexto actual del desarrollo de la energía eólica en Galicia de otra manera que no sea recurriendo a los epítetos de complicada y negativa. Más allá de la casuística de cada proyecto y de la conformidad o disconformidad que pueda mostrarse respecto al posicionamiento mayoritariamente adoptado por el TSJG a favor de la suspensión de las autorizaciones administrativas previas y de construcción de los parques eólicos, a nadie se le escapa que paralizar el desarrollo de estas infraestructuras hasta que se dicten las correspondientes sentencias -plazo incierto, pero, en cualquier caso, extenso-, pone en riesgo las inversiones comprometidas y, con ello, la apuesta por el incremento del porcentaje de la energía de origen renovable en la Comunidad.

Debe subrayarse que la ejecución de estos proyectos está sujeta a estrictos requisitos regulatorios y, por supuesto, a la implementación de un conjunto de acuerdos privados con constructores, proveedores de servicios, financiadores, etc. que acompasan muy mal con incertidumbres y retrasos tan relevantes como los que genera el contexto judicial actual en Galicia. En este sentido, no puede olvidarse que la vigencia de los permisos de acceso y conexión otorgados a los promotores de estos parques eólicos está ligada inexorablemente al cumplimiento de unos determinados hitos temporales entre los que se incluye la puesta en explotación de las instalaciones en un plazo determinado. Es cierto que el artículo 28 del RDL 8/2023 ha permitido, con carácter excepcional, que los titulares de permisos de acceso y conexión de instalaciones de generación que hubieran obtenido permisos de acceso y conexión con posterioridad al 31 de diciembre de 2017 y con anterioridad a la entrada en vigor del propio RDL 8/2023 -29 de diciembre de 2023-, una vez que dispusieran de la pertinente autorización administrativa de construcción, pudieran solicitar la extensión del plazo para cumplir con el hito de obtención de la autorización de explotación definitiva hasta un máximo de ocho años.

Plazo máximo de ocho años computado desde:

1. El 25 de junio de 2020 para las instalaciones de generación de energía eléctrica que obtuvieron permisos de acceso con anterioridad a dicha fecha y con posterioridad al 31 de diciembre de 2017.
2. Desde la fecha de obtención de los permisos para aquellos titulares de permisos de acceso que lo hubieran obtenido desde el 25 de junio de 2020 y antes de la entrada en vigor del RDL 8/2023.

La solicitud debía realizarse en un plazo no superior a tres meses, computados a partir de la entrada en vigor del RDL 8/2023 o desde la obtención de la autorización administrativa de construcción, si esta fuera posterior. En la solicitud debía indicarse, además, (i) el semestre del año natural en que la instalación obtendría la autorización administrativa de explotación, y (ii) el compromiso de aceptación expresa de la imposibilidad de obtención de la autorización administrativa de explotación provisional o definitiva, ni de la inscripción previa o definitiva en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica, con anterioridad al inicio del semestre indicado en el apartado (i) anterior.

El órgano competente debía resolver en un plazo no superior a seis meses desde la presentación de la solicitud, estableciendo la fecha máxima en la que la instalación deberá contar con autorización de explotación, que deberá situarse en todo caso dentro del plazo máximo de los ocho años señalados. Una vez otorgada la extensión de plazo, no es posible el otorgamiento de la autorización administrativa de explotación provisional o definitiva, ni la inscripción previa o definitiva en el registro administrativo de instalaciones de producción de energía eléctrica, por parte del órgano competente con anterioridad al inicio del semestre indicado en la propia resolución de extensión de plazo.

Es probable que la mayor parte de los promotores de los parques eólicos cuyo desarrollo ha sido paralizado hayan solicitado y obtenido la ampliación prevista en el artículo 28 del RDL 8/2023. No obstante, es indudable igualmente que las bases de sus proyectos se han visto alteradas drásticamente y, en algunos casos, seguramente también su viabilidad.

Admitiendo, lógicamente, que es totalmente necesario alcanzar en este ámbito un equilibrio entre la promoción de las energías renovables y la protección del medio ambiente, pero, al mismo tiempo, pensando en fórmulas que permitan evitar situaciones de bloqueo como la generada actualmente en Galicia, en nuestra opinión deviene esencial reforzar la actividad de planificación. Dicho de otra manera, es imprescindible avanzar los análisis sobre la viabilidad ambiental, e incluso social, de la implantación de parques eólicos u otras infraestructuras de producción de energía renovable a un momento previo al de la propia tramitación singular de cada instalación^[10]. Ello debe permitir que la mayor parte de las cuestiones relevantes sobre la compatibilidad de un proyecto con su área de localización se hayan estudiado, discutido y validado con anterioridad en el marco de la tramitación de la planificación energética, o eólica en concreto, que corresponda. Sería en el curso de la aprobación de los planes eólicos cuando se debatiría, a través de la evaluación ambiental aplicable a estos instrumentos, sobre la ubicación de los futuros parques, condiciones, medidas compensatorias, áreas restringidas, figuras de protección ambiental, etc.

Ese trabajo previo adelantaría las controversias u oposición que pudiera formularse contra las propuestas de planificación, que, lógicamente, podrían acabar ante los Tribunales, pero su aprobación definitiva otorgaría más seguridad jurídica y certidumbre a las actuaciones de desarrollo posteriores. Nada obstaría, claro está, a que pudieran seguir impugnándose las autorizaciones de construcción de parques eólicos, pero si tales autorizaciones se fundamentaran, esencialmente, en la aplicación de una planificación previa, sería más complicado que los Tribunales adoptaran medidas cautelares de suspensión o que la propia legalidad de las autorizaciones se pusiera en tela de juicio por este motivo, pues la decisión administrativa contaría con la firmeza de una planificación previa sujeta a los trámites ambientales y con aquellos controles adicionales que aplicaran al proyecto eólico en particular.

La apuesta por la planificación no es novedosa, está prevista en nuestra regulación y se ha aplicado en diferentes ocasiones. No obstante, la creciente conflictividad, social y jurídica, generada alrededor de esta tipología de proyectos, obliga a intensificar el uso de estos instrumentos con el fin de alcanzar consensos que ampare la convivencia pacífica entre la inexcusable preservación ambiental y la promoción de estas infraestructuras y también, por qué no decirlo, entre las asociaciones de defensa ambiental y los promotores privados de instalaciones de producción de energía de origen renovable, todos ellos titulares de intereses absolutamente legítimos. Es tarea del poder público facilitar y promover esos puntos de encuentro y la actividad de planificación puede ser un instrumento idóneo para ello.

Es más, la transposición de la Directiva 2023/2413 ofrece una gran oportunidad para ahondar en la línea apuntada, pues uno de sus objetivos es, precisamente, impulsar la planificación para facilitar con posterioridad la ejecución de proyectos específicos. Tal y como se apunta en su Expositivo 28:

“La Directiva 2001/42/CE del Parlamento Europeo y del Consejo (15) establece la evaluación medioambiental como un instrumento importante con el que incorporar las consideraciones en materia de medio ambiente al proceso de preparación y adopción de algunos planes y programas. A fin de designar zonas de aceleración renovable, los Estados miembros deben elaborar uno o varios planes que engloben la designación de zonas de aceleración renovable y las normas y medidas de mitigación aplicables para los proyectos situados en cada una de dichas zonas. Los Estados miembros deben poder elaborar un único plan que designe todas las zonas de aceleración renovable y la tecnología de energía renovable, o planes específicos por tecnología que definan una o varias zonas de aceleración renovable. Cada plan debe someterse a una evaluación medioambiental realizada en virtud de la Directiva 2001/42/CE, con el fin de evaluar el impacto de cada tecnología de energía renovable en las zonas pertinentes designadas en dicho plan. La realización de una evaluación medioambiental en virtud de dicha Directiva a tal efecto permitiría a los Estados miembros disponer de un enfoque más integrado y eficiente de la planificación, garantizar la participación del público en una etapa inicial y tener en cuenta las consideraciones medioambientales en una fase temprana del proceso de planificación a un nivel estratégico. Todo ello contribuiría a impulsar el despliegue de diferentes fuentes de energía renovable de manera más rápida y racionalizada, minimizando al mismo tiempo los efectos ambientales adversos de esos proyectos. Dicha evaluación medioambiental debe incluir consultas transfronterizas entre Estados miembros si el plan puede tener efectos adversos significativos en el medio ambiente en otro Estado miembro”.

Con estos objetivos, las medidas clave contempladas en la norma comunitaria son las siguientes:

1. No más tarde del 21 de mayo de 2025 (fecha máxima de transposición), los Estados deben elaborar una cartografía del despliegue de las energías renovables y de las infraestructuras de evacuación en la que se definan las zonas marítimas y terrestres necesarias para satisfacer sus contribuciones nacionales al objetivo global de la Unión Europea para 2030 (artículo 15 ter). El Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico aprobó en su momento una zonificación ambiental para la implantación de las energías renovables eólica y fotovoltaica, contemplando las zonas con una sensibilidad ambiental más relevante. De hecho, este instrumento, de carácter orientativo, ha sido utilizado por el TSJG en determinados casos para reforzar el fundamento de su decisión sobre la suspensión de proyectos eólicos. Actualmente, la Ley 21/2013 se refiere a la zonificación ambiental para priorizar la tramitación de proyectos de energías renovables que se localicen en zonas de sensibilidad baja o moderada (disposición adicional decimonovena).
2. A más tardar el 21 de febrero de 2026, los Estados deberán designar zonas de aceleración renovable para uno o más tipos de fuentes de energía renovable, partiendo de (i) la designación de zonas terrestres, aguas interiores y marinas suficientemente homogéneas en los que se prevea un impacto ambiental significativo, (ii) dando prioridad a determinadas superficies, tales como tejados, fachadas, zonas industriales, etc., (iii) excluyendo, entre otros, espacios Natura 2000 y espacios cubiertos por otras figuras de protección ambiental y (iv) utilizando todas las herramientas y conjuntos de datos adecuados y proporcionados para definir las zonas en las que las plantas de energía renovable no tendrían un impacto ambiental significativo. Asimismo, los Estados deberán establecer normas adecuadas aplicables a las zonas de aceleración renovable en cuanto a las medidas de mitigación efectivas que deben adoptarse en relación con la instalación de plantas de energía renovable y el almacenamiento de energía en coubicación, así como los activos necesarios para la conexión de dichas plantas y almacenamiento a la red, a fin de evitar el impacto ambiental adverso que pueda surgir o, si no es posible, reducirlo significativamente, en su caso velando por que se apliquen medidas de mitigación adecuadas de manera proporcionada y oportuna en atención a la regulación comunitaria.

El cumplimiento de lo expuesto en el párrafo precedente y la ejecución de las medidas de mitigación que puedan acordarse para los proyectos individuales dará lugar a la presunción de que los proyectos no incumplen la regulación ambiental comunitaria. En todo caso, antes de su adopción, los planes que designen zonas de aceleración renovable se someterán a evaluación de impacto ambiental estratégica (incluyendo las especificidades propias de la evaluación ambiental estratégica de espacios Natura 2000 si es probable que tengan un impacto significativo en este tipo de espacios) (artículo 15 quater).

Finalmente, los Estados deberán garantizar la participación pública en relación con la aprobación de los planes que designen zonas de aceleración renovable (artículo 15 quinquies).

1. Respecto a los proyectos que se sitúen en las zonas de aceleración renovable y cumplan sus condiciones, cabe destacar que no se sujetarán al procedimiento de evaluación ambiental específico, si bien se llevará a cabo un procedimiento de control con el objeto de determinar si existe una probabilidad elevada de que el proyecto genere efectos adversos imprevistos significativos que no se hayan tenido en cuenta en el procedimiento de evaluación ambiental estratégica de la zona de aceleración renovable. Si tras ese procedimiento de control se considera que el proyecto puede tener los efectos apuntados, éste se someterá al procedimiento de evaluación de impacto ambiental. Ello sin perjuicio de que, aun en ese caso, cuando se den circunstancias justificadas, entre ellas cuando sea necesario para acelerar el despliegue de las energías renovables a fin de alcanzar los objetivos en materia de clima y energías renovables, los Estados miembros podrán eximir de dichas evaluaciones a los proyectos eólicos y solares fotovoltaicos.

Cuando los Estados miembros eximan de dichas evaluaciones a los proyectos eólicos y solares fotovoltaicos, el promotor deberá adoptar medidas de mitigación proporcionadas o, en el caso de que no se disponga de dichas medidas de mitigación, medidas compensatorias, que, si no se dispone de otras medidas de compensación proporcionadas, podrán adoptar la forma de compensación monetaria, a fin de hacer frente a cualquier efecto adverso. En caso de que dichos efectos adversos tengan consecuencias para la protección de las especies, el promotor deberá abonar una compensación monetaria por los programas de protección de las especies durante el funcionamiento de la planta de energía renovable a fin de garantizar o mejorar el estado de conservación de las especies afectadas (artículo 16 bis).

El Proyecto de Ley de Medidas fiscales y administrativas de Galicia para 2025^[11] regula la traslación al ordenamiento gallego de las previsiones sobre zonas de aceleración renovable y medidas sobre el otorgamiento de permisos de la Directiva 2023/2413, que, en lo que se refiere a las instalaciones eólicas, deberán formar parte del Plan sectorial eólico de Galicia. Habrá que atender a su tramitación parlamentaria y redacción definitiva, pero es un avance en la línea apuntada. Bien es cierto que la previsión de la Ley 2/2024 sobre la posibilidad de implantación de parques eólicos fuera de las áreas incluidas en el Plan sectorial eólico de Galicia para aquellos proyectos que obtengan la declaración de especial interés público, social y económico (artículo 18), reconocido también en la propuesta de modificación del artículo 6 de la Ley 8/2009 contenida en el Proyecto de Ley de Medidas fiscales y administrativas de Galicia para 2025^[12], es un régimen que, con una interpretación laxa sobre sus requisitos, podría poner en riesgo los beneficios de una planificación ordenada y, por ello, debería ser de aplicación muy restrictiva y para supuestos realmente excepcionales.

Las aportaciones de la Directiva 2023/2413 requieren de un desarrollo y concreción en clave interna -como parece sucederá en breve en Galicia-, se suman a los instrumentos de planificación ya presentes en nuestro ordenamiento y, a buen seguro, no solventarán todas y cada una de las controversias que se pueden crear entre defensa del medio ambiente y promoción de proyectos de energías renovables. No obstante, la apuesta decidida por el trabajo previo de planificación, plasmada en la figura de las zonas de aceleración razonable, y la asociación a esa labor de consecuencias jurídicas tangibles, tales como la no necesidad de nueva evaluación ambiental de los proyectos, su presunción de cumplimiento de la normativa ambiental comunitaria o la fijación de plazos de resolución razonables, es un paso adelante en el camino hacia la consecución de una mayor certidumbre y seguridad jurídica en el proceso de desarrollo de instalaciones de producción de energía renovable. Objetivo tan necesario como, en ocasiones, difícil de conseguir.

1. Anexo de legislación y jurisprudencia

Legislación.

1. Normativa comunitaria

• Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres.
• Directiva 2000/60/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la política de aguas.
• Directiva 2009//147/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de noviembre de 2009, relativa a la conservación de las aves silvestres.
• Directiva 2011/92/UE del Parlamento europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente.
• Directiva (UE) 2018/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2018, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables.
• Reglamento (UE) 2021/1119 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de junio de 2021, por el que se establece el marco para lograr la neutralidad climática y se modifican los Reglamentos (CE) 401/2009 y (UE) 2018/1999.
• Directiva (UE) 2023/2413 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de octubre de 2023, por la que se modifican la Directiva (UE) 2018/2001, el Reglamento (UE) 2018/1999 y la Directiva 98/70/CE en lo que respecta a la promoción de la energía procedente de fuentes renovables y se deroga la Directiva (UE) 2015/652 del Consejo.

1. Normativa estatal

• Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de evaluación ambiental.
• Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.
• Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica.
• Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía.
• Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica.
• Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos.

1. Normativa gallega

• Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental.
• Ley 10/2023, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de Galicia.
• Ley 2/2024, de 7 de noviembre, de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia.
• Proyecto de Ley de Medidas fiscales y administrativas de Galicia para 2025.

Resoluciones judiciales.

• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, de 12 de abril de 2023 (recurso 7213/2023).
• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 121/2023, de 26 de mayo de 2023 (recurso 7052/2022).
• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo Tribunal Supremo 1768/2023, de 21 de diciembre de 2023 (recurso 3303/2022).
• Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo 119/2024, de 25 de enero de 2024 (recurso 4795/2022).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 44/2024, de 29 de febrero de 2024 (recurso 7727/2023).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de 13 de marzo de 2024 (recurso 7213/2023).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 76/2024, de 25 de marzo de 2024 (recurso 7249/2023).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 78/2024, de 25 de marzo de 2024 (recurso 7329/2023).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 244/2024, de 25 de septiembre de 2024 (recurso 7247/2024).
• Auto de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia 260/2024, de 9 de octubre de 2024 (recurso 7394/2023).

1. Información obtenida de la página web del Observatorio Eólico de Galicia (https://observatorio.eolico.uvigo.es/?lang=es). El Observatorio Eólico de Galicia nace de la colaboración entre la Fundación Juana de Vega, la Fundación Isla y la Universidad de Vigo. En junio de 2023, la Fundación Paideia Galiza pasó a formar parte del Observatorio. ↑
2. Esencialmente, a estos efectos: Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (“Ley 24/2013”); Real Decreto-ley 23/2020, de 23 de junio, por el que se aprueban medidas en materia de energía y en otros ámbitos para la reactivación económica; Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre, por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía (“RDL 8/2023”); Real Decreto 413/2014, de 6 de junio, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica a partir de fuentes de energía renovables, cogeneración y residuos; Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica (“Real Decreto 1955/2000”); Ley 8/2009, de 22 de diciembre, por la que se regula el aprovechamiento eólico en Galicia y se crean el canon eólico y el Fondo de Compensación Ambiental (“Ley 8/2009”); Ley 10/2023, de 28 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas de Galicia (“Ley 10/2023”); Ley 2/2024, de 7 de noviembre, de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia (“Ley 2/2024”). ↑
3. Desde una perspectiva eléctrica y ambiental, la competencia para pronunciarse sobre la instalación corresponderá al Estado o a la Comunidad Autónoma, respectivamente, en función de si el parque eólico supera o no los 50 Mw de potencia eléctrica instalada (artículo 3 Ley 24/2013). ↑
4. En los diferentes supuestos consultados, el recurso judicial se ha interpuesto previa desestimación presunta del recurso de alzada administrativo. ↑
5. Esta información puede consultarse en la web del Consejo General del Poder Judicial (poderjudicial.es). ↑
6. Sirvan a título de ejemplo, los Autos de la Sala de lo Contencioso-administrativo del TSJG 44/2024, de 29 de febrero de 2024 (recurso 7727/2023), 76/2024, de 25 de marzo de 2024 (recurso 7249/2023), 78/2024, de 25 de marzo de 2024 (recurso 7329/2023), 244/2024, de 25 de septiembre de 2024 (recurso 7247/2024) y 260/2024, de 9 de octubre de 2024 (recurso 7394/2023). ↑
7. Fundamento de Derecho Tercero del Auto 260/2024, de 9 de octubre de 2024. ↑
8. Un ejemplo de ello lo constituye la Sentencia del Tribunal Supremo 5593/2013, de 11 de diciembre de 2013. ↑
9. Esta información puede consultarse en la web del Consejo General del Poder Judicial (poderjudicial.es). ↑
10. La Ley 2/2024 contempla la valoración de los beneficios sociales y económicos de los proyectos de producción de energía renovable como parte del proceso de evaluación de impacto ambiental a los efectos de establecer las medidas que permitan prevenir, corregir y, en su caso, compensar su impacto sobre el medio ambiente (artículo 8). ↑
11. https://ficheiros-web.xunta.gal/transparencia/normativa-tramitacion/facenda-administracion-publica/FAC-proxecto-lei-medidasfiscais-2025-cas.pdf ↑
12. “6. No podrán implantarse parques eólicos fuera de las áreas incluidas en el Plan sectorial eólico de Galicia, a excepción de las modificaciones sustanciales de los parques en funcionamiento en los términos que se desarrollen reglamentariamente, así como aquellos proyectos que tengan una clara incidencia territorial por su entidad económica y social, posean una función vertebradora y estructurante del territorio y sean declarados como tales por el Consello de la Xunta de Galicia, a propuesta de la consejería competente en materia de planificación energética. Así mismo podrán implantarse fuera de las áreas incluidas en el Plan sectorial eólico de Galicia los proyectos declarados de especial interés público social y económico, de acuerdo con lo establecido en la Ley de promoción de los beneficios sociales y económicos de los proyectos que utilizan los recursos naturales de Galicia”. ↑